Decretos: ni necesarios ni urgentes
Prestigiosos constitucionalistas analizaron los DNU que firmó
Kirchner en tres años de gobierno y concluyeron que casi el 90
por ciento no tenía justificación.
Néstor Kirchner detesta que lo acusen de autoritario. Dice que
ése es el discurso vacío de una oposición perdida. Pero es el
Presidente que desde el retorno de la democracia más Decretos de
Necesidad y Urgencia (DNU) dictó por año de mandato. Los DNU son
instrumentos normativos que permiten al Presidente legislar de
manera excepcional sin dar intervención al Congreso. O sea, sin
debate ni deliberación pública.
Un trabajo de investigación en el que participó un grupo de
prestigiosos constitucionalistas convocados especialmente por LA
NACION para analizar los 176 DNU que firmó Kirchner en los
primeros tres años de gestión demuestra que los usó para casi
todo. Tanto para asuntos trascendentes para el país -como
reestatizar la empresa Aguas Argentinas, modificar en forma
reiterada el presupuesto nacional, autorizar al ministro del
Interior a otorgar subsidios sin control, destinar millones de
pesos extra para hacer obras viales en su Santa Cruz natal y
otras obras públicas en varias provincias, crear la Policía de
Seguridad Aeroportuaria, utilizar las reservas del Banco Central
para cancelar la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI)
o extender por 10 años todas las licencias de radio y televisión-
como para cuestiones quizás de menor importancia, como cambiar el
nombre del Ministerio de Salud, modificar la fecha de un feriado
nacional o sacar de su órbita y pasar a la Jefatura de Gabinete
de Ministros a la Secretaría de Turismo.
También, claro, los usó para tomar medidas bien populares a las
que difícilmente algún legislador -oficialista u opositor- se
habría resistido, como aumentar las jubilaciones, actualizar el
monto del salario mínimo vital y móvil y fijar una suma máxima
para los sueldos de los funcionarios políticos.
En 2003, Kirchner firmó 48 DNU; en 2004, 63; en 2005, 46 y, en
los primeros cuatro meses del actual, 19. La gran mayoría se
originó y reguló cuestiones de los ministerios de Economía,
Trabajo y Planificación Federal. En cambio, contrariamente a lo
que indicaría el sentido común cuando uno piensa en "necesidad y
urgencia" y recuerda la grave crisis institucional que atravesó
la Argentina en 2001, hubo cuatro DNU de las carteras de
Desarrollo Social y Justicia, cinco de Educación y Salud y sólo
algunos más de Interior y Defensa.
Los constitucionalistas consultados por LA NACION concluyeron que
en menos del 15 por ciento de los casos la firma de los decretos
de Kirchner estuvo justificada y cumplió con los requisitos que
establece la Constitución Nacional. El resto -señalaron- debería
haber sido un asunto debatido y resuelto por el Congreso.
Hace un mes, la senadora Cristina Fernández de Kirchner hizo una
extensa y encendida defensa de los DNU. Fue cuando el oficialismo
impuso su mayoría en el Congreso para aprobar un proyecto de ley
de su autoría que reglamenta el control parlamentario de estos
instrumentos excepcionales. Todo el arco opositor cuestionó el
texto legal, y algunos legisladores lo calificaron como un grave
retroceso para la República porque no fija ningún plazo para que
las cámaras ratifiquen o rechacen los decretos presidenciales
que, mientras tanto, serán válidos.
La reforma constitucional de 1994 estableció en el artículo 99
inciso 3 que "el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable emitir disposiciones de
carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
para la sanción de leyes, y no se trate de normas que regulen la
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos
políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia". Luego, la Carta Magna dispone que el jefe de gabinete
personalmente y dentro de los 10 días someterá la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente que, tras la
sanción del controvertido proyecto de Cristina Fernández, por fin
se constituirá luego de 12 años de demora.
LA NACION obtuvo todos los DNU que Kirchner dictó desde el 25 de
mayo de 2003 hasta el 18 de abril del actual gracias a la
respuesta que la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia dio
a un pedido de acceso a la información pública que presentó la
organización no gubernamental CIPPEC con el fin de transparentar
el uso de esta herramienta del Poder Ejecutivo Nacional.
Luego, convocó a nueve profesores de Derecho Constitucional de
distintas casas de estudio y diferente ideología y seis de ellos
aceptaron realizar el estudio: el actual secretario general de la
Asociación Argentina de Derecho Constitucional y profesor titular
de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Cuyo,
Víctor Bazán; el profesor titular y Doctor en Derecho de la
Universidad de Buenos Aires (UBA) Walter Carnota; la profesora
titular de la UBA Susana Cayuso; el profesor de la UBA y de la
Universidad Torcuato Di Tella Roberto Gargarella; la profesora de
la UBA y las universidades de San Andrés y Austral Angélica
Gelli, y el profesor titular de la UBA Daniel Sabsay.
Los decretos fueron distribuidos entre los juristas por fecha,
según el orden alfabético de sus apellidos. Bazán analizó los
primeros 30 DNU dictados por Kirchner, Carnota los siguientes y
así sucesivamente. La consigna que LA NACION les dio a todos fue
que revisaran los decretos que les habían sido asignados y
señalaran si se cumplían los requisitos de necesidad y urgencia
que habilitaban a Kirchner para el dictado de esa norma de
excepción.
Hubo entre los constitucionalistas criterios más amplios y más
restrictivos a la hora de validar o tildar de inconstitucional a
los DNU analizados: Gargarella, Gelli y Sabsay, por ejemplo, no
encontraron en sus corpus ningún decreto válido; Cayuso sólo
señaló uno como aceptable dentro de las facultades
presidenciales, Bazán admitió cinco y marcó otros tres como
dudosos y Carnota, en cambio, justificó en total 16, casi todos
vinculados con cuestiones de seguridad social o laborales.
Gargarella señaló que la pregunta original acerca de "cuál de los
siguientes DNU se encuentra justificado" presupone una
posibilidad que rechaza, y es que en las circunstancias actuales
puede ampararse jurídicamente el dictado de algún DNU. Para él,
"no existen buenas razones políticas ni constitucionales para
apoyar esa posibilidad, y en cambio muchas para objetarla".
La primera razón que menciona tiene que ver con la letra
explícita de la Constitución de 1994, que fulmina los DNU salvo
"cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir
los trámites ordinarios" de sanción de una ley, circunstancia en
la que obviamente no nos encontramos. La segunda razón se
relaciona con la justificación pública de aquella Constitución,
que tuvo que ver sobre todo con el compromiso de limitar la
discrecionalidad del Ejecutivo.
"Si lo que valoramos de la democracia es su componente
republicano -orientado a enfrentar todo tipo de dominación
política-, tenemos razones adicionales para rechazar la
posibilidad de un Ejecutivo fuerte, que acarrea el conocido
riesgo de un gobierno con piel de cordero que actúa, cuando
quiere, autoritariamente. Y si lo que valoramos de la democracia,
en cambio, es su conexión con la deliberación colectiva, entonces
también debemos oponernos a los DNU, porque su dictado socava
nuestro principal ideal político: escuchar y aprender de las
voces opuestas".
Finalmente, opina Gargarella, "si lo que nos interesa es
preservar el pluralismo, y así al Parlamento como órgano en donde
se encuentran representantes de ideologías distintas, intereses
opuestos y regiones diferentes, entonces debemos resistir la
práctica de los DNU, que bastardea dicha posibilidad. Y la
crítica a este argumento no puede ser que ´el Parlamento no
funciona , porque si el Parlamento ´no funciona ello se debe,
primordialmente, a prácticas como las de los DNU".
En definitiva, el constitucionalista concluye que, si no nos
enfrentamos a gravísimas catástrofes naturales o tragedias como
la del 11 de septiembre (y sólo por el brevísimo tiempo que
necesite el Parlamento para reaccionar), los DNU deben ser
rechazados necesariamente.
Cayuso, algo menos drástica, precisó entre sus conclusiones que,
si bien el análisis de la concurrencia de los requisitos
establecidos en el artículo 99 inciso 3 de la Constitución es
suficiente para verificar que "el Poder Ejecutivo no se siente
limitado por la norma constitucional y la necesidad de reconocer
que los DNU deben ser excepcionales porque se altera el juego
democrático", a los efectos de su validez es determinante
comprobar si el Congreso los ha ratificado. Si ello fuera así -y
lo es en algunos casos-, formalmente se habría cumplido con el
artículo 99 inciso 3, sin perjuicio de que pueda discutirse la
constitucionalidad del contenido de la norma por afectación a
otras reglas y principios constitucionales.
¿Qué resolvieron los decretos considerados válidos? Por ejemplo,
prohibir el corte por falta de pago del servicio telefónico
básico en la zona declarada de desastre luego de las inundaciones
de Santa Fe de abril de 2003, o habilitar una contratación
directa del Ministerio de Educación con la Casa de Moneda para
imprimir los cuadernillos de la Evaluación de la Calidad
Educativa de 2003 para evitar que terminara el ciclo lectivo
antes de que estuviera listo el material.
En cambio, fueron cuestionados en forma casi unánime las más de
20 modificaciones presupuestarias -aumentos y redistribución de
partidas- que permitieron a Kirchner decidir a su antojo a qué
ministerios y jurisdicciones premiar con fondos extra carentes de
control. Sólo en 2005, el Poder Ejecutivo aumentó el presupuesto
un 13,9% gracias a los DNU, indica un informe de CIPPEC. Y la ley
de superpoderes aprobada esta semana por el Congreso aumenta aún
más la discrecionalidad del Gobierno al habilitar al jefe de
Gabinete a tomar decisiones presupuestarias que hasta ahora le
estaban vedadas.
En su análisis, Carnota advierte acerca de una concentración de
funciones en el área de la estructura administrativa y de la
ejecución presupuestaria. Pero destaca que también hay muchos DNU
que se concatenan con políticas y derechos sociales. "No todos
los decretos acrecientan el poder presidencial; algunos apuntan a
implementar planes asistenciales o de bienestar. En 11 años, el
Congreso nunca aumentó las jubilaciones, pese tener expresas
facultades", dijo.
Kirchner dispuso por decreto prolongar la emergencia alimentaria,
la emergencia sanitaria y la ocupacional, que prohibía los
despidos y establecía una doble indemnización. También dictó
varios DNU para aumentar jubilaciones y pensiones, actualizar el
salario mínimo vital y móvil, dar aumentos generales al sector
privado, asignaciones especiales a fin de año para desempleados y
homologar acuerdos de convenios colectivos de trabajo de
distintos sectores de empleados del Estado.
En este punto, Sabsay es mucho más crítico que Carnota. Opina que
no hay razones para que el Congreso no discuta políticas públicas
esenciales, como las laborales o las sociales. "Pienso que esta
modalidad sólo busca que la gente le deba favores al Príncipe",
dispara. Precisa que en todos los casos analizados por él y en
una diversidad de materias, "la justificación del decretista es
una repetición ociosa de argumentos que, por reiterados, suenan
huecos, y son tomados de lo que literalmente dice el artículo 99
inciso 3 de la Constitución". De esta manera, opina, El
Presidente "penetra en materias que, en un Estado constitucional
de Derecho, como el nuestro, quedan siempre reservadas al
Congreso, como son jubilaciones, salarios, impuestos, subsidios,
régimen de personal, etcétera."
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